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Entre urgence et hésitations : la réforme du foncier rural agricole à l’épreuve des exigences de l’émergence (Mamadou Ndao)

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La modernisation de notre agriculture est au cœur des préoccupations des politiques publiques. Au confluent des multiples réformes entreprises dont la plus important consacre la communalisation intégrale, il se pose aujourd’hui avec acuité, l’option d’une éventuelle immatriculation des terres au profit des Collectivités territoriales afin de leur conférer une autonomie exclusive de gestion foncière à travers des modes similaires à ceux du domaine de l’Etat.

A l’état actuel de notre législation et malgré les nombreux bouleversements introduits par la loi 2013-10 du 28 décembre 2013, portant code général des Collectivités locales, cette option semble très peu réalisable dans la mesure où, seul l’Etat reste habilité à immatriculer à son nom, les terres dépendant du domaine national conformément aux dispositions de la loi 64-46 du 17 juin 1964. Au demeurant, cette loi, dans sa structure et les attributions par elle confiées aux communes, anciennes communautés rurales paraît aujourd’hui inappropriée au contexte de généralisation de ses règles de gestion même si les mobiles qui la soutiennent restent aussi figés qu’immuables.

A la lueur des propositions à émettre, du reste révolutionnaires, il ne s’agit pas de réclamer l’urgent aménagement des dispositions de la loi sur le domaine national pour les conformer aux nouveaux outils de gouvernance foncière mais plutôt d’apprécier au-delà de l’observance du principe d’administration des terres dudit domaine par les collectivités territoriales, la nécessité de délivrer des droits réels sur les assiettes à usage agricole pour garantir au secteur primaire de notre économie nationale la performance qu’il cherche depuis longtemps. Des raisons majeures justifient une telle urgence que nombre de spécialistes refusent d’admettre. Elles sont à la fois économiques et législatives.

 

I/ Le nécessaire accompagnement de la concession de droits réels aux mesures fiscales incitatives dans le domaine agricole     

Le Sénégal enregistre en termes d’indicateurs économiques un taux de croissance qui a fortement progressé ces dernières années, passant de 1,8% en 2011 à 6,8% en 2018 suivant une pente constante avec un pic de 7,2% en 2017. Cette croissance notable reste perfectible au regard des marges à gagner par le secteur primaire qui, au courant de ces années, n’a bénéficié que d’une pluviométrie abondante.

Dans la période 2010-2014, l’agriculture a contribué en moyenne à 15,9% du PIB. Son sous-secteur agricole se compose largement de petites entreprises familiales. Elle emploie présentement 60% de la population active mais ne contribue que faiblement au PIB d’autant qu’elle reste largement dominée par une agriculture de subsistance, peu productive et très sensible à la variabilité pluviométrique.

Fort de ce tableau et dans une perspective de donner à ce secteur un souffle actif, il lui est appliqué un régime fiscal marqué par une série de mesures incitatives, notamment au regard des impôts indirects. Ce régime fiscal se décline en une fiscalité de droit commun pour les impôts directs, une exemption à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) bénéficiant aux agriculteurs sur la vente de leur production, une exonération à la TVA des denrées alimentaires de première nécessité non transformées, une exonération à la TVA sur les ventes de matériels agricoles effectuées avec des clients bénéficiant d’un agrément au Code des investissements.

Aussi, pour mieux accompagner les politiques initiées dans ce domaine, il  a été retenu à la faveur de la loi 2018-10 du 30 Mars 2018 modifiant certaines dispositions du CGI, l’exonération, jusqu’en en fin 2021 du matériel, des aménagements et prestations de service agricoles et le remboursement de la TVA grevant les consommations d’énergie des producteurs agricoles. Ce dispositif pourra être reconduit après une évaluation qui le jugerait satisfaisant.

Malgré ces efforts consistants notés en termes d’incitations accordées audit secteur, la compétitivité agricole du Sénégal continue à souffrir de l’inadéquation du dispositif législatif. Ainsi, les mesures prises à travers la loi n°2012-31 du 31 décembre 2012, modifiée, portant CGI ne profitent pas au grand nombre, dans la mesure où le bénéfice des avantages prévus est attaché à un agrément au Code des investissements auquel tous les opérateurs du secteur ne peuvent accéder. De même, l’exonération de TVA de certains produits agricoles se traduit par une rémanence de la taxe sur les consommations intermédiaires tandis que les mêmes produits importés peuvent être entièrement détaxés.

A qui profitent alors finalement ces mesures incitatives? La question ne parait pas saugrenue quand on sait que l’UEMOA a semblé prendre le contre-pied de telles mesures internes en recommandant l’imposition effective du secteur agricole, à l’échéance fin 2020. La réorientation des priorités incitatives s’impose alors. Et, il est aujourd’hui d’exigence, dans le cadre de la coopération multilatérale avec l’Union européenne[1] d’accentuer les réformes sur l’amélioration des conditions d’accès au foncier et la modernisation de l’agriculture dans une logique soutenue de mise en œuvre d’une politique pérenne de décentralisation. Comment y arriver si les dernières réformes entreprises dans ce sens et consacrant la communalisation intégrale tardent à consacrer aux entités rurales les véritables attributs de pôle d’émergence économique ?

II/ L’urgente réforme du cadre juridique relatif à l’investissement agricole

La législation sénégalaise sur le foncier rural agricole pose avec acuité la problématique de l’adaptation de son dispositif aux mutations de l’environnement économique. Il urge compte tenu de l’obsolescence des dispositions de la loi sur le domaine national et surtout du décret n°72-1288 du 27 octobre 1972 relatif aux conditions d’affectation et de désaffectation des terres du domaines national comprises dans les communautés rurales, en relation avec les nouvelles réformes en vigueur consacrant la communalisation intégrale, de revoir le principal mode de gestion desdites terres. Par ailleurs, les articles 22 et 23 de la LOASP[2] exigeaient une réforme foncière deux ans après son entrée en vigueur, plus exactement en 2006. Aussi, dans cette même perspective, la loi 2005-26 du 26 août 2005 relative à la modernisation des procédures administratives applicables aux investissements qui avait pour objectif, la mise à jour et la simplification des procédures, n’a pas après près d’une quinzaine d’années de mise en œuvre, donné les résultats escomptés.

Par ailleurs, les textes pris dans la cadre de la concession du droit de la propriété à savoir la 94-64 du 22 août 1994 autorisant la vente des terrains à usage industriel ou commercial et récemment la 2017-31[3] autorisant la cession définitive à titre gratuit des terrains domaniaux à usage d’habitation ne recoupent ni le champ des terres agricoles ni celles des zones rurales. Aujourd’hui, les conclusions de l’étape 1 des travaux de la CNRF montrent la nécessaire concession d’un droit réel aux exploitants des terres agricoles dans une logique de sécurisation des investissements même si l’une des options retenues semble très peu agréée par l’autorité.

Au regard des raisons ci haut-mentionnées, il apparait clairement que l’utilité de la réforme ne se démontre plus et son orientation également devient clairement visible. Ce dont il question, c’est de bien suivre son encadrement afin d’éviter des dysfonctionnements qui seraient très difficilement rattrapables.

Compte tenu de la fonction éminemment économique de la terre, notamment celles destinées à l’agriculture, il est certes utile de maintenir les ressources foncières dans le «patrimoine paysan» mais il est tout à la fois nécessaire de conférer une sécurité aux investissements qui s’y réalisent. A cet effet, ces terres qui abritent en sus des cultures saisonnières, du maraîchage et bien d’autres produits alimentaires à transformer, doivent être valorisées par la consécration d’un titre juridique consistant aux fins de faire face à l’importation excessive, à encourager le consommer local, à permettre l’autosuffisance alimentaire et même l’exportation. De telles mesures appellent la possibilité de la transformation du droit d’usage en un droit réel transmissible et cessible. L’accès au crédit avec les procédés usuels de l’hypothèque, unique sûreté réelle immobilière applicable au Sénégal sera ainsi facilité et, l’opérateur agricole devient du coût plus entreprenant pour investir sur la base de son propre projet financier au lieu de se réduire en un simple exploitant d’une agriculture de subsistance ou encore ou se confiner aux tâches d’un ouvrier aux communes des profiteurs de l’agro-business.

III/ Les options à retenir

Dans le rapport d’étape de la Commission nationale de réforme foncière, il est retenu deux options pour une reconnaissance des droits fonciers réels. Cette dualité d’options s’opère suivant le droit concédé aux Collectivités territoriales à la suite de l’immatriculation.

Deux cas de figure peuvent se présenter :

-Soit, après immatriculation des terres au nom de l’Etat, ce dernier les transfère aux collectivités territoriales. Deux possibilités s’offrent à cet effet : l’Etat peut choisir de les transférer en pleine propriété aux Collectivités ou de leur accorder un bail emphytéotique. Le cadre juridique actuel permet la première possibilité si l’on se réfère aux dispositions de l’article 51[4] du CDE. Dans la seconde hypothèse, le seul avantage à mettre en exergue est le non dessaisissement par l’Etat de son patrimoine à travers l’octroi du bail emphytéotique ;

– Soit l’immatriculation est faite directement au nom des collectivités locales. Cette option qui devra être prévue dans l’ordonnancement juridique entrainera de facto, la perte par l’Etat, du contrôle des terres concernées. Ce qui d’ailleurs semble avoir été récusé par le Président de la République lors de la Présentation du document de la politique foncière de la CNRF.

Suivant le droit obtenu par les collectivités territoriales à la suite de la procédure d’immatriculation, des baux pourront être consentis aux usagers dans le cas où les terres sont une propriété desdites Collectivités. Dans le cas où ces dernières jouissent d’un bail emphytéotique concédé par l’Etat, l’option de l’octroi de sous-baux aux usagers est à prévoir. Ce qui nécessitera une modification des dispositions du CDE notamment, l’article 39 relatif au bail emphytéotique.

A la lumière de ces hypothèses, il devient clair que la nécessité de réformer le droit d’usage sur les terres agricoles n’est plus à démontrer. Toutefois, elles  semblent afficher une volonté très peu courageuse de rupture dans la mesure où elle limite dans leur portée la nature des droits dont peuvent bénéficier les opérateurs. Des points assez intéressants relatifs à la possibilité d’être propriétaire sont passés sous silence et laisse l’équation béante. Ces baux ou sous-baux envisagés seront-ils susceptibles à la longue d’être transformés en titres fonciers définitifs? A travers quelle loi dans la mesure où aucune à l’état actuel ne permet d’obtenir un titre de propriété sur un terrain à usage agricole ? Pourquoi opter pour des réformes à minima qui très vite, seront dépassées par les exigences du temps? Le projet de code communautaire des investissements dans l’espace CEDEAO, malgré la sensibilité de la matière foncière et les spécificités des législations des Etats membres sur la question affiche déjà les signaux dans sa volonté de conférer une sécurité aux investissements agricoles à travers l’accès à la pleine propriété des assiettes objet des investissements.

Pourtant, la véritable formule à l’équation est toute évidente. Elle repose tout simplement sur la concession encadrée mais directe d’un titre de propriété aux exploitants de ces terres. Elle passera à mon humble avis par une reconnaissance certifiée des affectations antérieurement faites et la prise en charge de l’instruction de la procédure par les services techniques de l’Etat. Au demeurant, il sera attendu un examen minutieux de l’opportunité de la délivrance du titre par une commission à laquelle le Maire et le Président du Conseil départemental seront membres mais surtout l’encadrement du droit à concéder par des clauses particulières relatives à la réalisation d’un pourcentage plancher des objectifs contenus dans le projet d’investissement agricole et le respect intégral des engagements pris dans le cahier des charges.

[1] Document de Stratégie conjointe européenne pour le Sénégal

[2] Respectivement, les articles 22 et 23 de la loi 2004-16 du 04 juin 2004 portant loi d’orientation agro-sylvo-pastorale cernent les objectifs de la réforme foncière : « la réforme foncière a pour objectifs la sécurité foncière des exploitations agricoles, des personnes et des communautés rurales, l’incitation à l’investissement privé dans l’agriculture….. » et  fixe le délai prévu pour cette réforme : « Une nouvelle politique foncière sera définie et une loi de réforme foncière sera soumise à l’assemblée nationale dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi.»

[3] Cette loi abroge en son article 6 la loi 87-11 du 24 février 1987 autorisant la vente des terrains domaniaux situés en zones urbaines et destinés à l’habitation.

[4] L’article 51 de la loi 76-66 du 02 Juillet 1976 portant code du domaine de l’Etat offre la possibilité de transfert du droit au bail, du droit de superficie et du droit de propriété constitué sur le domaine privé de d’Etat à des personnes morales de droit public.